各黨派候選人選擇議題的策略分析
提要：本文探討香港立法會選舉中政綱的角色與影響，分析其作為選舉契約的功能及其對選民問責的意義。通過對2008年9月7日香港立法會選舉香港島選區候選人政綱的數量與質量進行分析，研究揭示政綱的具體性與選民選擇之間的關係。結果顯示：1、雖然政綱被視為選舉的理性基礎，但候選人普遍採用模糊策略；2、選民的投票傾向與政綱質量無明顯正相關。此外，個案研究發現，政改方案等關鍵議題在政綱中常被迴避，反映出香港政治中的民粹傾向。文章最後建議，政黨應提升政綱質量，以促進香港政治的進步，以避免香港走向民粹政治。
關鍵字：政綱、選舉契約、香港立法會、選民問責、民粹政治、政改方案、民主黨、民建聯、社民連、公民黨
作者：李炘
日期：2008年9月10日
政綱（election manifesto）是選舉中候選人向選民提出的政策承諾，旨在闡明候選人的政見與施政方向，並作為選民日後問責的依據。西方學者Manin、Przeworski與Stokes認為，政綱是候選人與選民之間的政策契約，選民可通過政綱判斷候選人是否履行承諾[^1]。本港學者蔡子強亦指出，政綱是現代選舉的理性與民主基礎，強調其應具備具體性，以便公眾監督議員表現[^2]。
一、政綱的學術定義
主流學術界認可的政綱定義為「可供選民日後問責的一種競選承諾」。好的政綱應具有針對性，避免流於空洞或使選民無所適從。本文以此定義為基礎，分析香港立法會選舉中政綱的角色與影響，並探討其質量與選民選擇之間的關係。
1、政綱的理想特徵
理想的政綱通常具備以下特徵：
- 新鮮性（Novelty）：提出獨特且未被其他候選人重複的政策。
- 攸關性（Proximity）：關涉廣大選民的福祉。
- 顯著性（Salience）：涉及長期討論但未達共識的議題。
- 嚴重性（Severity）：處理影響深遠的問題，關乎社會整體競爭力。
然而，本次香港立法會選舉中，候選人政綱普遍缺乏上述特徵，難以有效服務於問責功能。
2、政綱發表的途徑
傳播渠道和傳播內容同樣重要，候選人制訂政綱以後，選擇發布政綱的媒體也是重要的一環。根據香港中文大學亞太研究所的民意調查，選民認識候選人的主要渠道依次為電視（27.2%）、報紙（26.9%）及候選人海報與單張（20.1%）[^3]。這些媒體因收視率或發行量受限，覆蓋面存在差異。相比之下，選舉事務處郵寄的《候選人簡介》理論上能100%送達選民手中，因其普及性成為分析政綱的重要依據[^4]。本文以該資料為基礎，評估候選人政綱的質量與效果。
二、政綱數量與質量分析：以香港島為例
本次立法會選舉共有53張名單，爭取30個地區直選議席。民建聯、民主黨、公民黨和社民聯都在全港5個選區參選，自由黨則在4個選區派出候選人參加。
除了民建聯和民主黨（兩黨都獲得7席）這傳統兩大黨外，還出現了兩個重要的新政黨，分別是由45條關注組演變而成的公民黨，和電台名嘴黃毓民領導的社會民主連線，這兩個政黨分別在這次的議會內獲得了4席和3席。
綜觀《候選人簡介》，其中「政綱」部分可以稱為政綱的不多[5]。同時，四個全港性政黨當中，都缺乏統一的政綱或議題。本屆立法會將會討論政改方案、最低工資立法等重要議題，可惜很多候選人都未有就這些攸關、顯著和嚴重的議題發表清晰的觀點，只是空泛地談及相關話題，導致選民不能以這些資料來向當選人問責。
以下列表可以反映相關情況[6]，例如陳淑莊團隊提出的「優質教育 成功之道」，選民不能由此得知候選人採取的態度，無法向他們問責，會被視為「無政綱」；而民主黨甘乃威團隊的「爭取小班教學」，因為可在將來反映投票意向，則為「有政綱」。其中黑體為當選團隊。基於篇幅所限，我們僅僅以香港島作為例子，因其他區域也分別不大。
表一：香港島候選人政綱及票數 | |||
政黨 | 候選人 | 政綱簡介 | 票數 |
自由黨 | 林翠蓮團隊 | 5個政綱，提及弱勢群體、長者、青少年和環保 | 2,166票 |
何秀蘭 | 無政綱，以重返議會為主調 | 30,887票 | |
民主黨 | 甘乃威團隊 | 5個政綱，提及社區環境、通脹、保護海港、小班教學和興建南區地鐵 | 39,808票 |
社民連 | 曾健成 | 7個政綱，涉及2012年普選、最低工資、加生果金、學生貸款、寬面公共事務收費、反對強醫金、反對屏風樓 | 10,202票 |
民建聯 | 曾鈺成團隊 | 無政綱，只有香港可以更好一句 | 60,417票 |
蕭敏華 | 無政綱 | 1,798票 | |
勞永樂 | 無政綱，以介紹候選人資歷為主 | 20,523票 | |
公民黨 | 陳淑莊團隊 | 無政綱，提及質詢政府、教育、保育、公平競爭和民主，全部不具備操作性 | 82,600票 |
葉劉淑儀團隊 | 無政綱，以葉劉淑儀和史泰祖的合作作為主調 | 61,073票 | |
黎志強 | 6個政綱，包括盡快普選、中港合作、公平競爭、保育教育、監管公共事業收費、退休保障、醫療 | 3,955票 | |
以港島區為例子，當選的6位候選人之中，只有民主黨的甘乃威有政綱，其他當選候選人均沒有政綱。反而落選的候選人（自由黨和社民連），更能夠表述清楚他們政綱的傾向性。
在同一黨派的兩個候選人當中，政綱較少的候選人比政綱較多的候選人成績優勝。例如九龍東民主黨的胡志偉提出了11個清晰的政綱，而李華明只有4個政綱，他們的票數分別為16,365票和48,124票。新界東的民主黨兩個團隊，黃成智沒有提出政綱，得44,174票，知名度較強的現任立法會議員鄭家富提出6條政綱，卻只得41,931票。
如果說選擇政綱是一種策略，不選擇政綱也是一種策略。民建聯在上次立法會中，選擇以2012年普選作為政綱，結果這個承諾不能實現，相信對於這次候選人採取模糊的態度也產生一定啟示。
三、個案研究：政改方案的政綱選擇
本屆立法會的一個重要議題是政改方案，在上屆立法會泛民派推翻《政制發展專責小組第五號報告書》之後，本屆立法會如何投票，備受各方關注。但是綜觀兩次立法會選舉，政改方案都不是候選人關注的議題。
一般來說，在政綱上寫明普選的具體年份，會遠比「盡快」等模糊詞匯更能反映候選人的取態。以本屆選舉為例，民主黨李華明的「盡快落實雙普選」，和民建聯譚耀宗的「推動民主政制」，幾乎沒有分別。但職工盟李卓人的「堅持2012雙普選，不要2017假民主」，就明顯和梁美芬的「促成2017年普選行政長官」有實際分別了。
本屆立法會共有7位候選人明確表達2012年普選，5人當選。有2位候選人明確表達2017年普選，1人當選[7]。而在上次2004年立法會選舉當中，共有8位候選人主張2007/2008年普選，其中7人當選。選擇2012年普選則為3人，2人當選[8]。以政綱的整體比例來說都很低[9]，人數比上屆輕微減少。
表二：選擇普選作為政綱的候選人當選比例
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2004年立法會選舉
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2008年立法會選舉
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提及0708
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提及2012
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提及政改
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提及2012
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提及2017
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提及政改
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候選人
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8
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3
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10
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7
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2
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11
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當選
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7
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2
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7
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5
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1
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7
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比例（%）
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87.5
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66.7
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70
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71.4
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50
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63.6
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1、黨派方面
本屆候選人以社民連在政改議題方面最為積極，5張名單中有兩人（陳偉業和曾健成）提及2012年普選，梁國雄雖然未有直接要求2012普選，但在政綱當中提及曾因為參與支持2012普選示威而被告襲警。民主黨有9張名單參選，但是只有胡志偉和李永達明確表明要求2012年普選。公民黨有5張名單參選，均無提及年份，只有張超雄表示「落實普選不應拖延」。
上次2004年立法會選舉中，民主黨5張名單中有3張名單提及政改，但只有楊森1人提及堅持07/08普選，其他的民主黨候選人都以盡快普選作為政綱。至於2017年普選方面，這次民建聯並無提及任何具體時間，自由黨也只有田北辰1人提及。
2、地區方面
本次選舉中，以新界西的候選人較多選擇普選議題，共有4位候選人選擇2012年普選作為他們的政綱。除職工盟李卓人和社民連陳偉業外，民主黨的前主席李永達也在該區打出2012年普選的口號，是該黨當選候選人中唯一要求2012年普選的一個，相比港島區甘乃威的「民主越多越好」明顯強硬不少。公民黨的張超雄也在該區稱「落實普選不應拖延」，該黨在其他選區並無觸及任何政改議題。甚至避談政改的民建聯主席譚耀宗也在該區提及政改。可見候選人普選認為在新界西打出爭取2012年普選，有利他們當選。
而九龍東和新界東，長期以來都較少候選人會提及具體普選時間。香港島在上屆選舉當中有兩位候選人提及07/08普選，但是本次只有勝算不大的曾健成提及2012普選。
也說明了，香港主要黨派在立法會選舉時，雖不至沒有全港政綱，但還是會以地區選民的喜好，選擇是否公布他們的全港性議題。選擇理由是否和地區經濟及人口有關，則是另外一個問題了。
表三：2008年立法會選舉結果
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香港島
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九龍東
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九龍西
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新界東
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新界西
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2012普選
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曾健成
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胡志偉
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馮檢基
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李卓人、蔣志偉、陳偉業、李永達
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2017普選
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梁美芬、田北辰
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提及政改
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甘乃威、陳淑莊、黎志強
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李華明
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劉慧卿、梁國雄
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張超雄、譚耀宗、阮偉忠、梁雪芳、梁耀忠
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表四：2004年立法會選舉結果
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香港島
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九龍東
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九龍西
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新界東
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新界西
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07/08普選
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楊森、余若薇
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馮檢基、劉千石
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陳偉業、梁耀忠、查錫我、李卓仁
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2012普選
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陳婉嫻
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劉江華
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伍得良
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提及政改
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黃錦輝
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李華明
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柳玉成、涂謹申、廖成利
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梁國雄、鄭家富、田北俊、黃宏發
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何俊仁、譚耀宗
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3、縱向比較
在兩屆選舉都標注清晰普選年份的候選人，全為泛民派議員（2004年標注07/08年普選，2008年標注2012年普選）。分別是民協的馮檢基、社民連的陳偉業和職工盟的李卓仁。有趣的是，雖然他們3位都成功連任，但得票都不同程度地減少。可是這又不能說明態度變化對候選人有利，因為在2004年清楚表明07/08年普選，而在本屆沒有指明2012年普選的候選人，其得票也均有下降。
出現這種變化的原因，應該和新的候選人參與選戰，及投票率下降有關。但是另一方面，堅持普選與否並不會為候選人加分。
表五：兩屆選舉都堅持下屆立即普選的候選人
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馮檢基
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陳偉業
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李卓仁
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2008
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35,440票(17.16%)
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32,182票(8.08%)
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42,366票(10.64%)
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2004
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46,649票(20.49%)
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36,278票(7.83%)
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45,725票(9.87%)
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表六：2004年堅持下屆普選而本屆態度變化的候選人
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梁耀忠*
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余若薇+
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劉千石+
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2008
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42,441票(10.66%)
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82,600票(26.38)
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10,553票(5.11%)
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2004
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59,033票(12.74%)
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131,788票(37.22%)
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43,460票(19.09%)
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*不指明具體年份
+不提及政改方案
表五：即2004年選舉提及07/08普選，2008年選舉提及2012普選的候選人。
表六：即2004年選舉提及07/08普選，而2008年選舉沒有提及2012年普選的候選人。
選舉政綱的設定，都是經過候選人精心策劃而做出的結果，候選人不會不知道《候選人簡介》的重要性，也絕無忘記或者遺漏主要政綱的可能性。
本屆選擇普選作為政綱的候選人數目，和上屆選舉並無重大變化，特別是分區方面，只有香港島有明顯減少。社會上對這次選舉「重視民生，輕視政改」的感覺，不能由政綱上面反映出來，最接近事實的說法，是候選人從來就較少將普選作為主要政綱。
事實上，嶺南大學在選舉前已經做了調查，覺得候選人最應該關注政制發展的香港人只有2.2%12，相信也是導致多數候選人避談普選的關鍵了。
結論：香港日漸出現民粹式政治
根據中文大學在選舉前的研究，香港選民在選擇候選人時考慮的條件，首先是「有從政同擔任公職經驗」（38%），其次是「專業人士或擁有高學歷」（14.9%），政綱放在「其他」一欄內，只有13.1%13。
在沒有誘因的情況下，候選人確實沒有必要清楚表達政綱。本屆立法會出現有政綱的候選人，輸給沒有政綱的候選人；清楚表達的候選人，輸給語焉不詳的候選人，也算不上咄咄怪事。
香港是一個行政主導的體制，其中最重要的一點是：「立法會議員若提出涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意」14，現在立法會議員還屬於較為被動的狀態，整理政綱能力尚不算是一個關鍵問題。但在普選之後，如果特首候選人還是像現在立法會候選人一樣，不能有效的整理出政綱，對全港發展沒有完整的概念，行政主導反將成為香港發展的局限。
同時，由這次立法會選舉的政綱來看，驗證了香港政黨政治發展緩慢，泛民主派和親建制派都沒有一套自己完整的論述，政綱選擇方面欠缺新鮮性（novelty），民建聯在選擇解決民生問題時，和民主黨並沒有本質的區別，提出另類選擇自由黨（主張培訓），則在立法會內大敗。
如果本港的主要黨派在2017年都沒有提出全港性政綱的能力，相信對將來香港的政制發展極為不利。
注釋：
- 林水波（2006），《政黨與選舉》，台北：五南圖書，P.163
- 蔡子強（2002），《特區首個五年的選舉與政治》，香港：明報出版社，P.85
- 王家英（2008），《選民對2008年立法會選舉意見調查》（2008年8月25日），中文大學亞太研究所，http://www.cuhk.edu.hk/hkiaps/tellab/pdf/telepress/08/Press_Release_20080825.pdf
- 候選人簡介是由特區政府選舉事務處，通過郵遞發行給每個選民的小冊子，內容包括了該組候選人的中英文姓名、年齡、職業、政治聯系和一張4A大小的政綱，全部資料由候選人自己提供。
- 即，在《候選人簡介》上，可供選民日後問責的任何競選承諾。
- 資料來源：選舉事務處，《2008年立法會選舉》，http://www.elections.gov.hk/legco2008/chi/index.html
- 2008年立法會選舉，選擇2012年普選作為政綱的候選人分別是：香港島的曾健成；九龍東的胡志偉；九龍西的馮檢基和新界西的李卓人、蔣志偉、陳偉業、李永達。選擇2017年普選作為政綱的候選人分別是：九龍西的梁美芬和田北辰。
- 2004年立法會選舉，選擇07/08年普選作為政綱的候選人分別是：香港島的楊森和余若薇；九龍西的馮檢基和劉千石；新界西的陳偉業、梁耀忠和李卓仁。選擇2012年普選作為政綱的候選人分別是：九龍東的陳婉嫻；新界東的劉江華；新界西的伍得良。
- 在兩次選舉當中，親建派都會選擇較泛民派遲一屆的時候進行普選，可以直接類比。
- 即2004年選舉提及07/08普選，2008年選舉提及2012普選的候選人。
- 即2004年選舉提及07/08普選，而2008年選舉沒有提及2012年普選的候選人。
- 嶺南大學公共管治研究部：2008 年立法會地方選舉第一輪意見調查（2008/08）
- 其他包括政綱、品行、處事等。王家英（2008），《選民對2008年立法會選舉意見調查》（2008年8月25日），中文大學亞太研究所，http://www.cuhk.edu.hk/hkiaps/tellab/pdf/telepress/08/Press_Release_20080825.pdf
- 政制發展綠皮書（2007），政制及內地事務局，P.47，注釋55
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