《基本法》107條是什麼? 任志剛為何高調呼籲重新解讀?



8月3日,行政會議成員任志剛發表了一篇名為《香港公共財政管理》的網誌,批評過去十年,對《基本法》107條理解錯誤,不能有效「投資未來」,為經濟注入新動力,又指「政府一直採取『守財奴』政策,導致大量盈餘出現,拖著經濟後腿,可說是穩健有餘,進取不足,亦不合時宜。」

《基本法》107條規定:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」可謂香港公共理財方面最重要的條文。任志剛曾在1993至2009年擔任央行性質的金融管理局總裁,有「經濟沙皇」之稱,「守財奴」一詞出現在他的文章當中,又涉及對《基本法》的理解,份量非同小可,需要仔細討論。

過去十年,剛好由曾俊華就任財政司司長,由於行政長官選舉期間,曾俊華是林鄭月娥最主要的對手,而任志剛支持林鄭月娥,有輿論以黨爭的角度解讀。不過,作為金融管理局前總裁,任志剛過去寫的文章從未「無的放矢」。加上當時在新加坡訪問的特首林鄭月娥也專門回應,指任志剛的看法與她的理財新哲學「異曲同工」。故此,香港媒體估計,任志剛的言論並非打算「藉機批評前朝」,而是為了十月份發表的《施政報告》設下輿論鋪墊,提前對財經政策「試水溫」。

任總的四點解讀


任志剛對《基本法》107條的理解提出了四點解讀:

  1. 條文並沒有規定每年都需要平衡預算,應該理解為「在一個經濟周期中達至收支平衡」;
  2. 《基本法》指的是財政預算而非實況,因此是否符合《基本法》也應該由預算而不是從實況去評論;
  3. 107條屬概念性質而不是具體規定,「遵守『原則』不等於墨守成規;『力求』不排除力有不逮;『避免』亦不代表不能發生。」
  4. 任志剛認為,財政預算是「量」,本地生產總值增長率是「速」。《基本法》要求「量」與「速」計算的指標「相適應」,基於兩者之間有互動關係,但「相適應」非「同步」,否則《基本法》的表述應該為「政府的支出應限制於本地生產總值的一個固定比例,例如20%」。

任志剛的結論是:「當經濟增長速度太慢,便需要增加政府開支、減稅和作出赤字預算;而當經濟增長速度太快,便可以用相反的財政政策。」也即逆週期。

至於逆週期和「應對低於正常增長的結構性問題」的措施,任志剛認為可以優先考慮具有「較高乘數效應」及「提升生產力」作用的項目,同時也可以優先考慮那些對經常性開支影響較低的項目。

令人疑惑的是,爭議之處究竟是什麼?截至今年5月,香港財政儲備共9,634億港元,「量入為出」畢竟還可以「為出」,在如此龐大盈餘的情況下,政府花多一點錢絲毫不違反《基本法》107條。

同時,筆者在本刊五月號曾經介紹,提出「量入為出」原則的港英財政司長夏鼎基(Philip Haddon-Cave),在1982年明言在四種情況下會考慮干預經濟,分別是「市場不完善導致壟斷、增長過快無法抑制、對總體經濟產生不良影響、經濟無法自我不斷調整」,顛覆了過去自由放任時代完全不干預市場的政策。四種情況的任何一點都可以為政府提供干預的空間和理由。

爭議較大的是逆週期,「量入為出」過去一般的理解,是在經濟增長速度慢時緊縮政府財政,在經濟增長速度快的時候允許擴張財政,確實和任志剛的觀點相反。不過,目前香港並未出現經濟衰退,將焦點放在逆週期上,明顯與現在香港的經濟環境不符。

任志剛為什麼要由107條入手進行討論?107條又為什麼這樣訂立?還需要梳理一下背景。

《基本法》107條的源流


筆者在本刊五月號的文章曾言,由於《基本法》107條的關係,「之前或之後的特首,都不能做出太大的變動,只能進行最大限度的改良。」事實上,《基本法》107條不是新的概念,而是刻意保留了港英殖民地政府的公共理財哲學。

資深傳媒人陳景祥認為,《基本法》107條,類似於「憲法經濟學」,西方由選舉產生的政府,難免會以增加開支收買人心,「甚至不惜連年赤字,希望爭取在選舉中勝出。」因此需要以憲法的方式固定開支,以避免政府變成「大花筒」。

陳景祥引文指,在上世紀60年代,市民不斷要求政府提供更多公共服務,政府則以公共開支佔GDP的20%為上限做出回應,形成了日後的財政紀律。但因為1971年上任的麥理浩(Murray MacLehose)推行「新政」,當時的財政司長夏鼎基已經無法遵守此一紀律,港英政府不再設公營部門開支上限。反而到了80年代制定《基本法》的時候,「有草委不斷要求把20%的公營部門開支上限寫入成為條文,以抗衡民選立法會可能出現大派『免費午餐』的後果」。

也有論者認為,這種財政紀律是英國政府主動引入的內部制衡,以約束殖民地總督亂花錢。更有人認為「量入為出」是夏鼎基為了防止當時麥理浩「新政」長期赤字而制定(在麥理浩十年任期中有三年連續赤字)。但無論主動還是被動,由硬性指標的20%變成軟性的原則,已經顯示港英在這一原則上出現了鬆動。

經濟和社會發展沒有「金科玉律」,港英也不斷地修正公共理財哲學,並未止步於積極不干預和「量入為出」等原則。1989年,香港總督衞奕信為了穩定人心而推出「玫瑰園計劃」,以赤鱲角新香港國際機場為核心,預算逾2,000億港元,成為港英規模及耗資最大的基礎建設發展計劃,歷時8年,在回歸後才完工。

到了1993年,港英財政司長麥高樂(Sir Hamish Macleod)在預算案辯論中發言,甚至直指:「我相信本港市民寧願享有更佳的醫院、學校和社會服務,藉此分享本港經濟繁榮的成果,也不願見到儲備不斷增加,以致超越審慎的水平,變為可笑的吝嗇。」他的觀點,也被稱為「共識資本主義」(consensus capitalism)。

《基本法》在1990年4月4日頒布,不少條文早已經撰寫完畢,撰寫之時自然不可能預見之後的「共識資本主義」,也沒有可能提前看到「玫瑰園計劃」為香港帶來的繁榮。《基本法》107條用以形容70-80年代香港的公共理財哲學十分合適,但在這個時間段之前或之後,都不完全和107條相同。

無論自由放任、積極不干預和「玫瑰園計劃」都為當時的香港帶來了繁榮,反映財經政策只有適合與否,不存在對錯。筆者希望提出兩點意見供讀者參考:

  1. 香港維持資本主義制度五十年不變,在於認可港英的經濟成績,但是凱恩斯主義和新自由主義對於港英來說,並非如此壁壘分明。香港的經濟政策一直變動,主要推動力是應對具體的問題,而不是基於意識形態。
  2. 過去港英的公共財政管理有足夠的闊度,現在部份看似進取的政策,都可以找到港英時代相近的例子(當然不可能相同),也可以納入共識資本主義甚至積極不干預的框架之內,問題只是從較為保守還是較為進取的方向去解讀。

回歸後的實踐


雖然《基本法》的規定源自港英的實踐,但不能只看港英的實踐,回歸的實踐更有意義。任志剛的文章已經引起諸多的迴響,例如經濟學家關焯照則指,曾蔭權、梁錦松、唐英年和曾俊華都制訂過赤字預算,「107條從沒有被眾位財政司司長視之為金科玉律」。而政府制定財政政策向來有時間差,認為增加公共開支和減稅涉及不同持份者的利益,因此政府未必可收到預期成效。

香港科技大學前經濟系系主任雷鼎鳴指:「任志剛只是強調開支與GDP的比重可以有些波幅,這與我的看法無必然矛盾」,但在「力求收支平衡上」則有分歧。他認為,香港將來無可避免遇到人口老化的問題,只要現在的財政稍微不遵守紀律,很難避免香港變得和日本一樣。雷鼎鳴進而指出,政府配置資源的效率通常很低,時會出現浪費,以美國作為例子,指美國政府在過去用錢,「花了1元而可取回4角已算不錯了。」故此,他認為政府花錢重點應放在長期的投資之上,如基建、科技和教育等,而不應該以逆周期為目的。

香港大學經濟金融學院助理講師阮穎嫻,也批評高鐵潛在回報率只有4%,遠低於正常政府工程項目8%至10%的要求,認為政府的投資眼光很弱,公營比私人市場做得差。

陳景祥更認為過去十年,前五年的特首曾蔭權提出十大基建,後五年的梁振英大搞扶貧安老,社福開支過去5年增加了逾七成。「政府公共開支,從2008/09 年度的3346 億元,增至2016/17年度的5007億元,這絕非『守財奴』政策。」

這些觀點不僅闡述理論,更提出實據,值得關注。至於林鄭月娥的新政,是否會比過去十年的種種措施「更大手筆」;是否會打破過去的條條框框,走出完全不同於港英的新路;甚至怎麼找出「較高乘數效應」及「提升生產力」又可以對經常性開支影響較低的項目,都需要等待十月的《施政報告》。

刊於《東方財經》雜誌,2017年9月1日;轉載香港輕新聞,2017年9月1日,https://www.litenews.hk/?p=39454

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