香港廉政公署的成功經驗:精確定義貪污

香港警隊總警司葛柏被捕,轟動一時。


廉政公署無疑是香港的標誌之一,它的廣告詞:「香港勝在有ICAC」,可謂膾炙人口,深入人心。根據國際反貪污組織「透明國際」的評估,2010年香港的清廉指數為8.4分,排名全球13位,是全球最清廉的政府之一。

肩負着香港反貪污任務的廉政公署,只有1200個職員,相對於香港15.6萬公務員和3.2萬警察來說,是一個很低的比例。這個機構的英文名稱ICAC(Independent Commission Against Corruption)直譯為「反貪污獨立委員會」,其職員差不多都以合約形式受聘,和傳統意義「鐵飯碗」的公務員也不相同。在公務員事務局的網站上面,更特別註明:法官、司法人員和廉政公署的人員,不計算在公務員的編制之內。

廉政公署成立的背景

廉政公署的成立,和三個人的名字分不開,一個是首任的廉政專員姬達(Jack Cater),另外一個是全力支持廉政公署的港督麥理浩(Crawford Murray MacLehose),最後一個則是成就廉政公署威信的反面角色——香港警隊總警司葛柏(Peter Fitzroy Godber)。

先有行賄還是先有貪污,或許永遠無法說清楚。在20世紀60年代,香港經濟起飛,社會人口快速增長,導致了供應和需求的不平衡,不少市民為了擠進廉價公屋或享受政府提供的福利,往往會使用賄賂的途徑。這是因為,當時大部分市民的文化程度不高,政府文件又一律使用英文,看不懂,不會填,給一點錢行賄換取利益,已經成為社會普遍風氣。

到了70年代,香港已經變得無官不貪。一些老警員回憶,當時警員收取黑道白道的賄賂是公開的秘密,每個警員上班時,都可能在抽屜裡發現放有來歷不明的錢,當差的都心知肚明,不便過問——收了錢,自己人;不收錢,同袍反而認為你是異己,提防你,排擠你,在警隊也就呆不下去了,不少警員被迫妥協,同流合污。香港的警察在當時也被譏笑為「有牌爛仔」,即合法的黑社會,無人乾淨。

英雄的成名需要壞蛋的襯托,廉政公署的威信,也由打擊貪污巨犯而來。1973年,當時的香港警隊總警司葛柏,被警察的反貪污部發現擁有財產437萬元,而他1952年加入警隊到1973年的正常工資僅為89萬港元,如此巨款,完全無法解釋,無疑是非法所得。

當然,作為反面人物的葛柏也不是省油的燈,他曾經獲得過殖民地警察服務獎章及英女皇警察服務勳章,一度是警隊的驕傲。正當律政司要求他解釋之時,葛柏竟然利用自己是高級警官的身份順利逃離香港,返回英國躲藏。這令積聚已久的民怨頓時沸騰,大規模遊行,要求「反貪污、捉葛柏」。

在當時,香港反貪污的任務由警察的反貪部門執行,歷史悠久但成效不大。同時,當時的殖民地政府的威望還不能和廉政公署成立之後相比,市民對6年前發生的「反英抗暴」鬥爭尚記憶猶新,一點星火也有燎原的可能。這令總督麥理浩下定決心整治貪污,他採用了高級副按察司百里渠的報告,建立完全獨立的「總督特派廉政專員公署」。該份報告認為,警隊貪污情況嚴重,不能由警察去反貪,必須要有獨立的機構負責。根據這份報告,廉政公署在1974年2月15日正式成立,並於1975年引渡葛柏回港判刑。

廉政公署的架構

香港廉政公署的組織架構分為三個部分:執行處、社區關係處和防止貪污處。執行處是香港廉政公署最大的部門,負責調查公營和私營機構的貪污及相關罪行。社區關係處主要職責是教育公眾認識貪污的禍害,支持肅貪倡廉的工作。

一般說起來,前兩者最為人熟悉,但技術含量最高的,莫過於防止貪污處,在人性本惡的哲學影響下,增加賄賂難度也是防止貪污的主要手段。防止貪污處人數最少,不足百人,由經驗豐富的資深專業人員組成,包括前政府人員、工程師、測量師、會計師、核數師和信息科技專業人員等,他們會審查政府部門及公共機構的工作常規及程序,並建議機構修訂容易導致貪污的工作方法及程序,以大幅增加賄賂的難度,將貪污的可能性降到最低。

例如,過去考車牌是定點定師傅,容易發生考生賄賂師傅輕易獲取合格的情況。廉政公署設計了考車牌的流程,每天師傅上班時抽籤,決定當日到全港十幾個考場中的某一個擔任考官,這樣,考生即使事前認識某個考牌師傅,未必能夠如願在其手下考試,有效地減少了考牌師傅貪污的機會。

至於香港的銀行、證券、賽馬等等,更是廉政公署關注的焦點,時常留意各種工作流程,防微杜漸,防止貪污的各種可能。

廉政公署如何定義貪污?

要在一個貪污橫行的地區推廣廉政,其難度可想而知,在廉政公署成立3年後,就爆發了警察和廉政公署的衝突。截至1977年11月,被廉政公署帶走的警方人員已經多達260人。令警方人心惶惶,也造成警方對廉政公署的怨恨,在1977年的10月28日,這種怨恨集體爆發。數千警員和家屬發起遊行,到警察總部舉行聚會,其間一部分較為激進的警員,更衝進廉政公署執行處搗亂,造成5人受傷。

因為當時貪污十分普遍,有些警員更是被迫貪污,其行可惡,卻也「其情可憫」。港督只好發出特赦令,穩定警隊的軍心,宣布不檢控1977年以前的貪污罪行,同時也增加警務人員的工資和福利,並優化人手和結構,這政策日後被稱為高薪養廉。

高薪養廉是個相對的概念,十萬元是高薪,百萬元也是高薪,甚至千萬元也是高薪,相對於賄賂而言,高薪的概念並非是個絕對數。據一些廉署的公開資料,基本有兩條是可以肯定的,第一是如果僱員的權力和其薪金差距太大,這就存在貪污的動機;第二是當僱員的收入不能維持他的生活,也會造成貪污的風險。

有一個很著名的例子,說一個公司接受別的公司的標書,由門衛負責傳遞,傳遞工作本身非常簡單,但是標書遞交的遲或早,其實很影響中標的結果,如果門衛的薪金太低,和他肩負的責任不符合,這就會造成貪污的風險。如果他的薪金不能負擔生活開支,這樣貪污的風險則會更大。

在公務員方面,如果因為公職關係收到禮物,會被視為送給政府機構而不是個人,因此應該將有關的禮物提交部門處理。而如果有利益交換則會被視為濫用職權而絕對禁止。在私營機構方面,最大的原則是需要得到上司的批准,才可以收受禮品。

防止貪污處的工作,會製作包括工程顧問、採購、製造業、旅遊、保安和學校等等私營機構的「防貪錦囊」協助各單位降低貪污的風險。也接受企業的申請,到公司主動講解防止貪污的知識。

香港廉政公署認為,貪污是罪行,與貪污金額多少無關。在香港廉政公署的歷史上,成功檢控的案例中,最低的貪污金額是10元。過去香港的醫院有「阿嬸」擔當為病人打熱水,輔助病人如廁之類的工作。病人大多會支付「阿嬸」10元錢的勞務費。而不願支付10元的病人,就有得不到熱水服務的可能。廉政公署認為,這符合公職人員利用職務之便,索取利益的貪污定義,已經構成貪污的罪行。

又有一例是郵遞員,時值中國農曆新年,負責山頂豪宅區投遞的郵遞員,得到一包10元的利是封。廉政公署認為,郵遞員是公務人員,負責投遞是本職工作,拿紅包屬於利用職務之便獲得額外利益,也是造成不公平的貪污行為。

10元數額雖小,但性質是貪污就是貪污,至於量刑多少則是律政司的工作。

權力的邊界及爭議

要破解各種利益關係千絲萬縷的關係網,沒有一個相對大的權力是不可能辦到的,廉政公署在一開始就獲得麥理浩的全力支持,只向港督一人負責,而在回歸後,廉政公署也只向特首一人負責。

同時,廉政公署也可以無需手令而調查犯罪嫌疑人和他被拘捕所在的地方,並可以扣留48小時。同時,在調查過程中,如果揭發其他人有犯罪行為,也可以加以逮捕。

不過這種調查手法在現代社會中,也有時會遭到質疑。廉政公署試過高調拘捕一些人,但是最後卻沒有實際的證據可以加以檢控,最為轟動的,莫過於林炳昌案。 2004年,他遭到廉政公署拘捕,但是最後上訴到終審法院,結果撤銷全部控罪。

藝人陳奕迅的父親是房屋署工程師陳裘大,在2001年被廉政公署調查,也引來不少爭議,雖然最後陳裘大確有犯罪,並成為了香港歷史上的第二大貪官。但是廉政公署在其辦公室內安裝偷聽器及攝錄機的行為,也讓部份市民覺得侵害人權。

總體來說,從1974年廉政公署成立至今,30多年來,每年貪污舉報案件都在3000件左右,其中政府部門從成立初期的2000多件下降到2008年不足1000件。而私人機構的貪污舉報則從成立初期的三四百件上升為2000多件,可見,人們覺悟已經提高,對貪污行為警覺已經擴展到私人機構。

李炘
作者係星島新聞集團編輯

廣州《時代周報》,第107期,2010年12月2日

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