行政主導和民主政治並非對立

香港特首曾蔭權(網絡圖片)
曾蔭權在其施政綱領中的一句「強政勵治」,令行政主導又成為了熱門話題。有論者認為行政主導由於不符合行政、立法、司法三權分立的學說,因此疑慮特區政府將不再符合民主原則,筆者對此有不同看法。

首先,三權分立不是民主的唯一形態。三權分立的學說由法國思想家孟德斯鳩(Baron de Montesquieu,1689-1755)提出,他認為只有在三權分立,互相監督的情況下,才能防止政府權力過大,避免獨裁者的產生。但是縱觀西方政治體制,發現可以真正做到三權分立的國家並不常見。

西方的民主政制主要分兩種,分別是美國式的總統制和英國式的議會制。客觀的說,兩者都不是三權分立的政治體系。

立法權在操作層面上的體現就是議會,議會主導國家以英國為最典型的例子,英國的政府是由議會內多數派系組織內閣。擁有立法、決定徵稅、批准預算、監督政府和決定王位繼承等項權力。這些權力主要由下院行使。上院的職權主要有擱置否決權。1688年「光榮革命」後,確立了「議會至上」和「議會主權」原則,國王權力(或者說政府權力)轉到議會,議會遂成為國家最高權力機關。因此,英國可以說是一個「權力合一」的國家,下議院多數黨派兼具行政權力,但也沒有人可以批評他是不民主的制度。

行政權的具體體現就是政府主導一個國家的國策,美國是較為重視三權分立的國家,但是在實際操作上,三權也未必見得十分獨立。雖然在憲法上,美國的國會是美國最高立法機關,有對外宣戰權、修改憲法權等,但由美國最近的兩次對外戰爭來看,議題都是由政府提出,參議院的工作僅僅是「諮詢和同意」而已。因此,如果我們對比香港政府在「高官問責制」和廢除市政局的過程上,實在找不到和美國的三權分立制度有重大不同的地方。

再者,一個明顯的事實是:行政主導是在三權分立的形態下才得以實現,如果三權不分,行政主導也就無從談起。行政主導的實際內涵就是在政府決策的過程中,由政府主動提出議案,並爭取立法會通過而已。

香港的行政主導方式乃是行政長官任命各政策局官員,及行政會議成員,負責研究、推銷和制定政策。如果我們承認英國和美國都是民主國家的話,就可以說明,只要民主機制運行暢順,行政主導或者立法主導都不影響政府的民主性。

民主的原則在於保障人民參與政治的權力,通過直接或者間接選舉的方式產生具有普遍代表性的政府。現在香港有公平、公正、公開的選舉制度產生行政長官,絕對不是沒有民主,而是不夠民主,縱使現在的特區政府並非由普選產生,但是在循序漸進,最終達至普選的條件下,香港還是可以有普遍民意的管治機構。

李炘

《文匯報》,文匯論壇,2005年7月13日

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